能啟動政府的責(zé)任制度,否則根本 談不上責(zé)任的追究,更談不上責(zé)任的承擔(dān).
    其次,民主的實現(xiàn)要求并依賴于公開。民主的 進程從本質(zhì)上要求社會的管理制度和管理方式能反 映廣大人民的意志,這必然要求人民能夠通過各種 各樣的渠道將自己的意愿傳遞給管理者,即管理機 構(gòu)要真實地獲取人民的意見和建議,同時將管理信 息盡可能快捷地傳遞給民眾,在此基礎(chǔ)上再獲得民 眾的信息反饋,不斷改進管理的內(nèi)容和方式。由于 各種形式的權(quán)力包括公眾的生活一天比一天更加依 賴于信息,對信息的了解與掌握就成了民主政治的 生命線。所以民主的實現(xiàn)必然與信息的交流產(chǎn)生內(nèi) 在的聯(lián)系,沒有信息,就沒有民主,也更談不上民主 進程的發(fā)展。可以說,信息的掌握程度及傳遞與交 流方式的變化影響到民主的形式和民主實現(xiàn)的程 度,因為公民與政府在占有信息方面處于不對稱的 狀態(tài),但沒有一個政府會主動、全面地揭露自己的全 部信息。同時,當(dāng)公民占有的政治生活信息不夠充 分時,往往容易草率做出判斷以致影響到?jīng)Q策的質(zhì) 量;當(dāng)公民占有的政治生活信息足夠充分且真實時, 才會提高其做出決策的積極性及正確的機率,此時 國家的政治生活也才會真正體現(xiàn)公民意志,民主才 會有存在的價值。也就是說,公民充分掌握與國家 政治生活有關(guān)的信息,首先可以增進其參政意識,其 次可以提高其正確決策的機率。這兩個方面是一個 民主國家得以存續(xù)的前提,使公民其他權(quán)利得以實 現(xiàn)的保障,是不可或缺的。正如托馬斯·杰弗遜嘗 言“信息是民主的貨幣”④。“陽光政府”能夠滿足民 主對信息的需求,它使得占有信息最多的政府成為 公開信息的義務(wù)主體。所以從這個意義上來講,陽 光政府是民主政府的前提,是民主政府的基礎(chǔ),同時 還是民主政府的表現(xiàn).
    第二,陽光政府不等同于民主政府。民主包含 兩大基本原則,即過程的參與原則與結(jié)果的多數(shù)表 決原則,參與原則關(guān)注民主的運行過程,而多數(shù)表決 原則關(guān)著的是民主的運行機制。陽光政府僅僅是對 政府的運行過程方面的訴求,其保障的也僅僅是民 主的參與性。故而,陽光政府并不完全等同于民主 政府.
    總之,沒有“陽光”,沒有公開,一切都是封閉的、 秘密的,則民主政府只是謊言.
    (三)陽光政府與自由的政府 　　自由的政府作為一個術(shù)語,其本身就存在深刻 的矛盾。在激進的自由主義者和無政府主義者那 里,自由與政府無論如何是不能成為一個概念的:政 府就是對自由最大的破壞者,“自由從來不是來自政 府”①。例如,在20世紀(jì)末,反對政府一度成為美國 民粹主義的既定主題。它的口號是,不要壓榨我! 或者如羅納德·里根所言:“政府不是解決問題的辦 法,它就是問題。”查爾斯·莫里和大衛(wèi)·波阿斯宣 稱:“成人在誠實地生活和考慮他自己的事情是不應(yīng) 該受到干預(yù)的”,其實“美國的真正問題也就是地球 人都知道的問題:政府太多”②這些反對政府的觀點 根本上是從保障個人自由的角度出發(fā)的,雖然如此 仍招致不少的批判:從哲學(xué)角度,人們批判它是極端 的原子論,割裂了人與人的社會聯(lián)系從而通過否定 人的社會性否定了人本身;從社會效果角度,人們批 判它只會使人類社會解體并最終導(dǎo)致人類本身走向 終結(jié)。我們認為這些批判具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?社會 性是人的一個不可否定的本質(zhì)屬性,社會性不是人 們臆造的,而是一種事實,在某種程度上首先是基于 生存需要的事實———沒有一個人可以不與其他人相 聯(lián)系而過一種魯濱遜式的生活。故而,政府的存在 有其必要性,乃是人類的社會屬性使然。同時,政府 與自由并不存在邏輯上的必然關(guān)系。同時,從這些 批判中我們可以獲得一些反思:政府的行為與民眾 的自由之間確實存在著非常緊密的聯(lián)系。因為政府 可以憑藉其握有的權(quán)力來破壞民眾的自由,也可以 來保護這種自由。一味的強調(diào)其中的任何一個方面 都是對政府與自由之間關(guān)系武斷的判斷。那么,怎 么來保證政府是保護自由而盡量減少其對自由的破 壞性呢?我們認為,陽光政府的實現(xiàn)有利于政府對 自由的保障而減少其對自由的危害。原因如下:法 治國家中人們所享有的自由與原始社會人們所享有 的自由最大的區(qū)別在于前者是一種有限度的自由, 并且這種限度是由法律所規(guī)定的。自由的限度形成 了自由的預(yù)期,也即在法律所規(guī)定的關(guān)于自由的限 度內(nèi)為行為,人們便可以預(yù)期地實現(xiàn)自由。預(yù)期的 功能在于為人們提供穩(wěn)定的行為向?qū)?如果規(guī)定自 由限度的法律、政策不為人知,則預(yù)期就根本無法形 成,人們失去了穩(wěn)定的行為向?qū)?要么以自由的名義 破壞自由,要么就完全拋棄自由或否定自由的存在.
    可見,政府是否能滿足人們對之“陽光”的訴求,直接 關(guān)涉人們能否自由的行為。故此,“陽光”的訴求是 對實現(xiàn)自由政府的前提,秘密政府是政府對自由最 有力的破壞.
    二、陽光政府產(chǎn)生的原因 陽光政府中的“陽光”是現(xiàn)代人對政府繼自由、 民主、正義之后又一富有生命力的訴求。陽光政府 是人們對權(quán)力保有的警惕心在制度上的反映,正如 我們知道的那樣,這種警惕一直是憲政的核心內(nèi)容.
    然而,陽光政府的概念和制度直到20世紀(jì)50~60 年代才逐漸形成和明晰的,③從制度形式或曰專有法 律術(shù)語這個層面上來講是1970年代的事情,以美國 頒行的The Government in the Sunshine Act為標(biāo) 志。那么,如何來理解對政府“陽光”的訴求僅僅是 20世紀(jì)末葉的事情這一現(xiàn)象?我們認為,導(dǎo)致此產(chǎn) 生的原因有多種: (一)政府權(quán)力由弱到強④ 1.國家行政權(quán)的弱小 在西方政府權(quán)力史上,國家并不是一開始就對 民眾的生活取得控制權(quán)的。正如耶林講的那樣,“只 是經(jīng)歷長期痛苦的斗爭之后,國家對個人的控制權(quán) 立”。⑤并且,國王們?nèi)〉昧诉@種權(quán)力后,也是處于一 種非常松弛的狀態(tài),社會的治理方式不是行政的而 是司法的。例如,在英國“金雀花改革”(Angevin Re- form)之前,尤其是“諾曼征服”之前,對于國王領(lǐng)地 內(nèi)的治理主要是司法治理,而且主要是地方性、尤其 是社區(qū)性和封建性的,較少由中央權(quán)威來統(tǒng)一進行; 斷續(xù)的治理針對的并非日常事務(wù),而是各種突發(fā)事 件。在這一時期,大量的案件都是由領(lǐng)主的封建法 庭和更基層的社區(qū)的莊園法院來處理,這些法院都 是不定期的,主要采用各種習(xí)慣法性質(zhì)的規(guī)則和程 序⑥。事實上,即使在法律制度的創(chuàng)制方面具有重要 意義的亨利一世在位期間,其治理的主要方式與法、 德等國的“人身化”的治理方式也沒什么兩樣。盡管 國王可能是具有相當(dāng)權(quán)威的“強人”,但治理卻很少 例行化,缺乏穩(wěn)定的基礎(chǔ),需要依賴國王的“具體在 場”,來保證這種生殺予奪的大權(quán)。尤其在11世紀(jì) 晚期、12世紀(jì)早期之前,各國王不是通過王室官吏所 實行的普通法來保證國家的統(tǒng)一,而是通過國王本 人以及民眾對國王的神圣性、權(quán)威性的確認也即對 國王所持有的“個人崇拜”來實現(xiàn)王國的統(tǒng)一。早期 的國王到處游歷的特征強有力地說明了這一事實; 國王必須不斷地巡視全國,以便平息暴動和主持正 義.
    即使在民族國家存在以后,其運作的范圍在一 個很長的時期內(nèi)主要是通過外交、婚姻以及戰(zhàn)爭促 進王朝的目標(biāo),而不是通過一套有序的縝密的官僚 體系來運作的。(至少)直到18世紀(jì)末,大多數(shù)普通 的民眾都從事農(nóng)業(yè)和家庭手工業(yè),只有當(dāng)人們遇到 大軍壓境的災(zāi)難時,他們才會面對國家的權(quán)力。他 們過著不受國家政策的變遷和更換影響的日子。他 們把自己當(dāng)作地方性社群的成員,而對他們的日常 生活最有影響的機構(gòu)是教會。直到20世紀(jì)中葉,政 府的勢力范圍依然不大。在第二次世界大戰(zhàn)前,美 國通過各級政府的稅收所得占國民收入的10%。今 天,這個比例是35%,與大多數(shù)其它工業(yè)化國家相 比,這個比例還是低的.
    綜上,從必要性上來講,由于行政權(quán)力的弱小, 以至于其幾乎影響不到民眾的生活,針對政府行為 公開化、透明化的陽光訴求也就順理成章地沉默著.
    現(xiàn)代國家經(jīng)過從“有限政府”到福利國家下的“責(zé)任 政府”的轉(zhuǎn)變,其對民眾生活的影響廣度和深度大大 加深,可以說“今天的社會圍繞賦予權(quán)利而建立。”① 現(xiàn)在許多最

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