摘要:建議設(shè)立以政府采購(gòu)制度和國(guó)庫(kù)集中收付的財(cái)政支付體系為框架的政府投資項(xiàng)目管理體制, 以保證政府投資項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的“公開(kāi)、公平和公正”,并以效益為目標(biāo),從而實(shí)現(xiàn)納稅人資金使用效 益最大化.
    關(guān)鍵詞:政府投資項(xiàng)目;政府采購(gòu);管理體制
Abstract:This paperputs forwardsuggestions thataneffective governmentinvestmentprojectmanagementsys- tembased on the governmentprocurementsystemand the revenue central paysystembe established to achieve openness, fairness and justice in the process of implementation and to maximize taxpayer\' s interest as well.
    Key Words:government investment project; government procurement; management system 1政府投資項(xiàng)目管理研究的意義 1.1政府投資項(xiàng)目概念。政府投資項(xiàng)目是指為了適應(yīng)和 推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,為了滿(mǎn)足社會(huì)的文化、生 活需要,以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮,由政府通過(guò)財(cái) 政投資,發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券,利用外國(guó)政府贈(zèng)款以及 國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織貸款等方式獨(dú)資或合資興 建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。政府投資項(xiàng)目又可稱(chēng)為財(cái)政性投 資項(xiàng)目[1]。政府投資項(xiàng)目不同于一般的企業(yè)投資項(xiàng)目。企業(yè) 投資項(xiàng)目的投資人與業(yè)主通常為同一主體。而政府投資項(xiàng) 目的投資人通常為納稅人,業(yè)主往往為建設(shè)單位,二者割 裂,如果缺乏有效的政府投資項(xiàng)目管理體系,缺乏監(jiān)管機(jī)構(gòu) 對(duì)工程的監(jiān)管與約束容易造成資金的浪費(fèi),滋生腐敗現(xiàn) 象.
    1.2政府投資項(xiàng)目管理體制研究的意義。在基本建設(shè)領(lǐng)域 內(nèi)有兩大建設(shè)投資主體:政府投資和企業(yè)投資。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 國(guó)家,政府對(duì)企業(yè)投資的管理比較寬松,而對(duì)政府投資的管 理十分嚴(yán)格。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)政府投資項(xiàng)目和非政府投資項(xiàng) 目的管理沒(méi)有進(jìn)行很好的區(qū)分,政府投資項(xiàng)目的管理仍沿 用過(guò)去的基建體制,實(shí)行多頭管理,導(dǎo)致管理真空。政府投 資基本建設(shè)領(lǐng)域存在著戰(zhàn)線(xiàn)過(guò)長(zhǎng)、投資額不斷突破的現(xiàn)象, 產(chǎn)生了項(xiàng)目浪費(fèi)大、工期長(zhǎng)、質(zhì)量低,新增固定資產(chǎn)往往不 能預(yù)期形成新的生產(chǎn)能力等問(wèn)題。在我國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目 和非政府投資項(xiàng)目進(jìn)行區(qū)別管理的意義在于如下兩個(gè)方 面:一是加快我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的進(jìn)程。在工程 建設(shè)領(lǐng)域,投資主體多元化的趨勢(shì)日益明顯。私人投資在工 程建設(shè)領(lǐng)域的比重越來(lái)越大,政府投資已經(jīng)只占很小的一 部分。但是,我國(guó)現(xiàn)階段的工程建設(shè)領(lǐng)域管理仍采取“一刀 切”的辦法,即不管是政府投資項(xiàng)目和非政府投資項(xiàng)目,一 律按照我國(guó)工程建設(shè)法律法規(guī)進(jìn)行嚴(yán)格管理,而我國(guó)目前 的工程建設(shè)法律法規(guī)由于受傳統(tǒng)體制的影響,對(duì)工程建設(shè) 市場(chǎng)管得太死,政府角色錯(cuò)位,管了很多不該管的事,這樣 嚴(yán)重影響了我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的進(jìn)程。應(yīng)該對(duì) 政府投資項(xiàng)目和非政府投資項(xiàng)目區(qū)別對(duì)待,對(duì)非政府投資 項(xiàng)目采取更加寬松的政策,對(duì)政府投資項(xiàng)目采取現(xiàn)有的或 更嚴(yán)格一點(diǎn)的政策。二是有利于培育我國(guó)規(guī)范的政府采購(gòu) 市場(chǎng)。把政府投資項(xiàng)目從工程建設(shè)領(lǐng)域里抽出來(lái),便于把他 納入政府采購(gòu)的范圍,與國(guó)際慣例接軌。政府投資項(xiàng)目是市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,因此必須掌握市場(chǎng)交易規(guī)律,特別要摒棄過(guò) 去習(xí)慣用計(jì)劃手段和行政命令方式管理基本建設(shè)項(xiàng)目的傳 統(tǒng)作風(fēng),必須遵循國(guó)際慣例對(duì)政府投資工程實(shí)施科學(xué)管理, 使其更加規(guī)范化、法制化,提高效益。依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律采 用競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)方式公開(kāi)選擇承包商和供應(yīng)商,一旦與承 包商簽訂了政府投資項(xiàng)目采購(gòu)合同,雙方就是平等的民事 主體關(guān)系,必須遵守誠(chéng)實(shí)守信、平等互利以及等價(jià)有償?shù)仁?場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則。目前,我國(guó)政府投資項(xiàng)目的業(yè)主與投資主體 不為同一主體人,使政府投資工程主體尚不明確,從而造成 政府投資工程管理與監(jiān)控的盲區(qū),造成資金的浪費(fèi)、產(chǎn)生了 腐敗等現(xiàn)象,使納稅人的利益受到了損害。對(duì)該問(wèn)題的研究 與解決,必將加速我國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的融合,也能促進(jìn)我 們更好地依照國(guó)際慣例對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)施科學(xué)管理.
    2政府投資項(xiàng)目管理體制的完善 解決現(xiàn)有政府投資項(xiàng)目管理體制所存在的問(wèn)題,需要 系統(tǒng)地對(duì)現(xiàn)有管理體制中不合理的部分進(jìn)行變革。文中建 議設(shè)立以政府采購(gòu)制度和國(guó)庫(kù)集中收付的財(cái)政支付體系為 框架的政府投資項(xiàng)目管理體制,為使政府采購(gòu)制度和財(cái)政 支付體系的效用得以充分地發(fā)揮,配套的招投標(biāo)制度、造價(jià) 工程制度改革和信息化建設(shè)也勢(shì)在必行。只有這樣才能保 證政府投資項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的“公開(kāi)、公平和公正”,并以 效益為目標(biāo),實(shí)現(xiàn)納稅人資金使用效益最大化.
    2.1將政府投資項(xiàng)目納入政府采購(gòu)市場(chǎng)。在我國(guó)現(xiàn)階段 政府采購(gòu),也稱(chēng)公共采購(gòu),是指各級(jí)政府為了開(kāi)展日常政務(wù) 活動(dòng)或?yàn)楣�眾提供公共服�?wù)的需要,在財(cái)政的監(jiān)督下,以法 定的方式、方法和程序(按國(guó)際規(guī)定一般應(yīng)以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采 購(gòu)為主要方式),利用國(guó)家財(cái)政性資金和政府借款,從國(guó)內(nèi) 及國(guó)際市場(chǎng)上為政府部門(mén)或所屬公共部門(mén)購(gòu)買(mǎi)商品、工程 及服務(wù)的行為。政府采購(gòu)不僅是指具體的采購(gòu)過(guò)程,它是采 購(gòu)政策、采購(gòu)程序、采購(gòu)過(guò)程及采購(gòu)管理的總稱(chēng).
    在國(guó)外發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,政府投資項(xiàng)目一般被納 入政府采購(gòu)市場(chǎng),我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)還處于培育階段,將政 府投資項(xiàng)目納入政府采購(gòu)市場(chǎng),構(gòu)筑與國(guó)際慣例接軌的政 府采購(gòu)市場(chǎng),將會(huì)推動(dòng)整個(gè)工程建設(shè)投資領(lǐng)域的發(fā)展。政府 工程采購(gòu)是政府采購(gòu)的重要組成部分,占全部政府采購(gòu)的 65%左右。由此可見(jiàn),政府工程采購(gòu)在政府采購(gòu)中占有很重 要的比重,規(guī)范政府工程采購(gòu)具有十分重要的意義。實(shí)行政 府工程采購(gòu)的目的是為了保證工程質(zhì)量,縮短建設(shè)工期,節(jié) 約投資,提高經(jīng)濟(jì)效益和防止政府采購(gòu)中的腐敗行為。我國(guó) 政府投資項(xiàng)目的工程采購(gòu)就是指政府工程采購(gòu)(即施工招 標(biāo)或發(fā)包),并且兼容貨物和服務(wù)采購(gòu).
    2.1.1政府采購(gòu)原則。①“三公”原則。“三公”原則就是公 開(kāi)、公平、公正原則。公開(kāi)是指政府采購(gòu)信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)發(fā)布; 公平是指供應(yīng)商在整個(gè)采購(gòu)活動(dòng)中能夠獲得平等對(duì)待;公 正是指政府采購(gòu)方式所確定的采購(gòu)程序能夠保證采購(gòu)方選 擇應(yīng)該選擇的供應(yīng)商。②競(jìng)爭(zhēng)性原則。競(jìng)爭(zhēng)是指政府采購(gòu) 方式所確定的采購(gòu)程序應(yīng)保證能夠吸引足夠多的符合條件 的供應(yīng)商參與到采購(gòu)活動(dòng)中。③講求效益原則。效益是指 政府采購(gòu)方式所確定的采購(gòu)程序能夠保證采購(gòu)方最大限度 地降低采購(gòu)成本,提高采購(gòu)效率,縮短采購(gòu)周期[2].
    2.1.2我國(guó)政府投資項(xiàng)目采購(gòu)的主要問(wèn)題。雖然2003年 全國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模比上年有了大幅度增長(zhǎng),采購(gòu)范圍已 擴(kuò)展到信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)、醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)、簡(jiǎn)單的工程項(xiàng)目 等,但工程作為財(cái)政支出大項(xiàng)占的比重仍然很低。①市場(chǎng) 公開(kāi)化程度低。一是行業(yè)壟斷。市政、水利、環(huán)保、交通、世行 貸款項(xiàng)目等工程市場(chǎng),各主管部門(mén)都有自己的專(zhuān)業(yè)公司,按 行業(yè)劃分,各自為政,不愿開(kāi)放。二是地域封鎖。被迫進(jìn)入市 場(chǎng)進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目,由于信息公開(kāi)程度的限制,在相對(duì)的 地域范圍內(nèi),符合資質(zhì)條件有資格參與競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)非常有 限,外來(lái)企業(yè),往往以“不利于后續(xù)保修”、“不了解資信狀 況”等理由被拒之門(mén)外。②資金浪費(fèi)嚴(yán)重。有的部門(mén)打著公 共工程的招牌,爭(zhēng)預(yù)算,要項(xiàng)目,隨后交由所屬的“專(zhuān)業(yè)公 司”承建,成無(wú)工程預(yù)算,成小工程大預(yù)算,壟斷工程任務(wù), 公共工程成了被瓜分的對(duì)象。③采購(gòu)主體不明確。我國(guó)現(xiàn) 行投資體制是主管部門(mén)申請(qǐng)立項(xiàng),計(jì)委管計(jì)劃,財(cái)政管資 金,建委管發(fā)包,業(yè)主單位負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)管理。各部門(mén)各管其事, 公共工程政府采購(gòu)無(wú)具體人格化的代表。④我國(guó)的工程建 設(shè)和大宗物資的采購(gòu)采取的是行政審批制,缺乏競(jìng)爭(zhēng)。結(jié)果 一方面造成國(guó)家急需建設(shè)的項(xiàng)目如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育科 學(xué)、環(huán)境保護(hù)等缺乏公共資金支持,而另一方面一些“關(guān)系” 項(xiàng)目造成資金使用的巨大浪費(fèi)的局面.
    以上問(wèn)題的存在,一方面沒(méi)有建立健全統(tǒng)一的政府項(xiàng) 目審批機(jī)制和約束機(jī)制,使得部門(mén)管理分散、缺乏協(xié)調(diào)性; 另一方面,缺乏透明性和制度的先進(jìn)性。建立政府采購(gòu)制 度,政府投資項(xiàng)目采購(gòu)以最經(jīng)濟(jì)有效方

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