局、長遠(yuǎn)和公共的事務(wù)，對(duì)公民的權(quán)利和義務(wù)能產(chǎn)生普遍約束力。因此，縣級(jí)以上各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)該主動(dòng)地承擔(dān)起監(jiān)督糾正的責(zé)任。實(shí)際上，人大及其常委會(huì)作為各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)，熟知法律規(guī)定，更能保證對(duì)“紅頭文件”的監(jiān)督糾正質(zhì)量。
發(fā)揮人大對(duì)“紅頭文件”的監(jiān)督糾正功能，是有充分依據(jù)的。首先，從國家體制上講，人大及其常委會(huì)是各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在國家的權(quán)力體系中處于核心地位。各級(jí)政府作為各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，接受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督糾正是理所當(dāng)然的事。就是說，處于國家權(quán)力核心地位的各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)該在“紅頭文件”的監(jiān)督糾正機(jī)制中發(fā)揮核心作用。其次，從法律的角度講，根據(jù)憲法、組織法的規(guī)定：全國人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。同時(shí)，隨著《監(jiān)督法》的正式實(shí)施，監(jiān)督領(lǐng)域的不斷深入，也讓人大及其常委會(huì)對(duì)“紅頭文件”的監(jiān)督有了更充分的法律依據(jù)。《監(jiān)督法》第三十條明確規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有不適當(dāng)?shù)那樾蔚模�有�?quán)予以撤銷。可見，備案審查并撤銷同級(jí)人民政府及其工作部門作出的同憲法和法律相抵觸的決議、決定等“紅頭文件”，是縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)法定職權(quán)。實(shí)際上，相對(duì)于政府內(nèi)部對(duì)“紅頭文件”的行政監(jiān)督來說，人大及其常委會(huì)對(duì)“紅頭文件”的監(jiān)督具有層次高、效力大的特點(diǎn)。在實(shí)踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于一些違法的“紅頭文件”，政府系統(tǒng)內(nèi)往往不便審查或監(jiān)督效果不佳，但一旦經(jīng)過人大及其常委會(huì)監(jiān)督后，結(jié)果就大不一樣。所以，各級(jí)人大及其常委會(huì)理應(yīng)在審查糾正“紅頭文件”的工作中發(fā)揮核心作用。因?yàn)椋?ldquo;一切權(quán)力屬于人民，因之來自人民，執(zhí)行法律的一切官吏都是人民的受托人和仆人，在任何時(shí)候均應(yīng)服從人民。”[6]
發(fā)揮人大對(duì)“紅頭文件”的監(jiān)督糾正功能時(shí)，要具體問題具體分析。當(dāng)“紅頭文件”出現(xiàn)超越法定權(quán)限、同現(xiàn)行法律、法規(guī)相抵觸或違背法定程序等情況時(shí)，人大可依法對(duì)其進(jìn)行審查糾正；而對(duì)涉及群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，涉及限制或者剝奪公民、法人合法權(quán)利或涉及行政許可與處罰的，人大則應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行審查。經(jīng)審查，“紅頭文件”有違規(guī)，而制定機(jī)關(guān)又不給予糾正的，人大相關(guān)部門可以向常委會(huì)主任會(huì)議提出給予撤銷的議案或建議。就是說，經(jīng)過審查，對(duì)存在違背法定程序、超越法定權(quán)限、或與法律、法規(guī)等相抵觸以及規(guī)定不適當(dāng)?shù)葐栴}的“紅頭文件”，人大常委會(huì)的法制工作機(jī)構(gòu)或承擔(dān)備案審查工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)告知“紅頭文件”制定機(jī)關(guān)，并要求其在一定時(shí)間內(nèi)反饋辦理情況。對(duì)修改或者部分撤銷的“紅頭文件”，制定機(jī)關(guān)應(yīng)該重新發(fā)文或者公布，如制定機(jī)關(guān)拒絕糾正，本級(jí)或上級(jí)人大常委會(huì)可以依法予以撤消。總之，只有各級(jí)人大及其常委會(huì)能夠更多、更大膽地舉起監(jiān)督利劍，把人大的監(jiān)督權(quán)真正落到實(shí)處，才能使影響社會(huì)方方面面的“紅頭文件”受到制度化的有力約束，使社會(huì)公眾免受違法“紅頭文件”之害。因?yàn)椋�人大作為人民的代表機(jī)關(guān)，負(fù)有通過清除與法律相抵觸的“紅頭文件”，切實(shí)維護(hù)公民權(quán)益的職責(zé)。
三、“紅頭文件”三位一體糾正機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵：法院審查
賦予法院審查糾正“紅頭文件”的資格是司法最終裁決原則的要求，司法最終裁決原則是現(xiàn)代法治社會(huì)的一項(xiàng)基本原則。美國著名法學(xué)家德沃金在論述關(guān)于司法權(quán)力定位時(shí)指出“法院是法律帝國的首都，而法官是帝國的王侯。”[7]可見，“紅頭文件”三位一體糾正機(jī)制的構(gòu)建，離不開法院的司法審查。司法審查是糾正“紅頭文件”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是遏制政府部門濫用職權(quán)的重要防線。司法審查相比較于行政審查，不僅更加合理、中立、客觀、公正，而且在建設(shè)法治社會(huì)的進(jìn)程中，更能樹立法律的權(quán)威。同時(shí)，建立法院審查糾正“紅頭文件”的機(jī)制，在當(dāng)下我國還有著直接的現(xiàn)實(shí)意義。讓法院來糾正“紅頭文件”不僅體現(xiàn)了法治上的進(jìn)步，而且它對(duì)提高政府效率，對(duì)化解干群矛盾，對(duì)提高政府的公信力和親和力，進(jìn)而減少政府部門的違法行政成本，都是一種不可或缺的要素。其實(shí)，在某種程度上說，保證“紅頭文件”的合法性，就是確認(rèn)政府行政行為的合法性。所以，建立法院對(duì)“紅頭文件”的審查糾正機(jī)制無疑是一項(xiàng)好的制度設(shè)計(jì)。法院負(fù)責(zé)案件審判工作，對(duì)“紅頭文件”與法律、行政法規(guī)及規(guī)章不相符的情形非常熟悉，這就有利于法院對(duì)“紅頭文件”的審查糾正。最終，“紅頭文件”的合法性得到了提高，公民因?yàn)槔�益受損而提起的訴訟就會(huì)減少；這既有利于節(jié)約司法資源，也保證了“紅頭文件”的程序正義和實(shí)質(zhì)正義。
賦予法院審查糾正“紅頭文件”的資格，必須有法律依據(jù)，這是法治社會(huì)的要求。從法律角度看，按照我國現(xiàn)行的《行政訴訟法》第十一條和第十二條的規(guī)定，只有拘留、罰款等具體行政行為可訴，政府、部門制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為不可以提起訴訟，而這些抽象行政行為就包括我們通常所說的“紅頭文件”。就是說，公民無法對(duì)“紅頭文件”提起訴訟，只能通過其它監(jiān)督途徑解決。這樣，當(dāng)事人得不到司法救濟(jì)，只能通過向上級(jí)部門申訴，即使最后該文件被撤銷，當(dāng)事人損失也往往難以得到補(bǔ)償。而“如果一個(gè)糾紛未得到根本解決，那個(gè)社會(huì)機(jī)體就可能產(chǎn)生潰爛的傷口，如果糾紛是以不適當(dāng)?shù)暮筒还�正的方式解決的，那么社會(huì)機(jī)體上就會(huì)留下一個(gè)創(chuàng)傷，而且這種創(chuàng)傷的增多，又有可能嚴(yán)重危及對(duì)令人滿意的社會(huì)秩序的維護(hù)。”[8]實(shí)際上，行政法規(guī)、規(guī)章的不可訴，尚可受到人大常委會(huì)、國務(wù)院法制部門等的一定監(jiān)督，而“紅頭文件”所受的監(jiān)督，反而更少。正是由于公民對(duì)有問題的“紅頭文件”還不能起訴，導(dǎo)致了司法監(jiān)督的缺位，使得這類問題在各地、各部門一再出現(xiàn)。因此，要有效對(duì)“紅頭文件”進(jìn)行糾正，應(yīng)盡快對(duì)《行政訴訟法》中的相關(guān)條款進(jìn)行修改，擴(kuò)大“民告官”的受案范圍，取消“紅頭文件”的“司法豁免權(quán)”，讓公民能起訴政府的‘紅頭文件’，促使“紅頭文件”接受司法審查糾正。
賦予法院審查糾正“紅頭文件”的資格，把“紅頭文件”納入行政訴訟受案范圍，是必要的，也是適當(dāng)?shù)摹ｋS著依法行政的推進(jìn)和全社會(huì)法律意識(shí)的提高，對(duì)“紅頭文件”進(jìn)行司法審查的社會(huì)環(huán)境日益成熟。從國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置看，司法機(jī)關(guān)是裁決所有法律爭(zhēng)議的國家機(jī)關(guān)，由法院來審查并裁決因“紅頭文件”而引發(fā)的爭(zhēng)議，也是司法職能的應(yīng)有之義。反之，如果不能把“紅頭文件”納入訴訟的范圍內(nèi)，將不利于行政法治的建設(shè)；因?yàn)楦骷?jí)政府、部門行使權(quán)力的方式之一就是制定規(guī)章、決定、命令，它對(duì)公民、法人、其他組織具有普遍的約束力；與具體的行政行為只是針對(duì)個(gè)人相比，“紅頭文件”一旦違法，將會(huì)給眾多人造成損失，其后果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為；如果法院不能對(duì)“紅頭文件”進(jìn)行審查糾正，那么就會(huì)致使更多人遭受損失。當(dāng)然，和對(duì)具體行政行為的審查相比，法院對(duì)“紅頭文件”審查的“度”應(yīng)該小一些。由于“紅頭文件”涉及政策，而政策屬于行政自由裁量的范圍，司法審查不應(yīng)干預(yù)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使。所以，法院對(duì)“紅頭文件”的司法審查一般應(yīng)只限于三個(gè)方面：其一，被告是否享有發(fā)布“紅頭文件”的許可權(quán)；其二，“紅頭文件”是否與法律、法規(guī)或規(guī)章的明文規(guī)定相抵觸，或者是否明顯違反法律的目的、原則和精神；其三，是否符合法律規(guī)定的制定、發(fā)布程序。法院在依照相關(guān)程序進(jìn)行審查后，對(duì)于違法的“紅頭文件”，可

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