體的征收實際上是一種收費。直到最后，公共利益已經成為政府主要的考慮因素，個體的特定收益也已經被包括在社會的一般性收益中。政府完全拋棄了依據收益征收的原則，而是依據支付能力原則來進行。因此這時的支付實際上變成了一種稅。在這一過程中，我們看到的“準私人價格”是一種契約性收入，它體現了政府與某個個體間的聯系；費與稅是強制性的收入形式，其中稅收體現了政府與所有社會成員間的聯系；位于中間的公共價格則可被定義為半強制性收入。隨著公共利益地位的上升，政府與個體間的經濟聯系發生了變化，從而政府征收行為的本質也發生了變化。塞里格曼在對政府的各種收入作了詳細的區分之后，對“費”下了一個概括性的定義：費是政府為了完全或部分地補償所提供服務的成本而進行的一種強制性征收。它賦予了支付者特定的收益。

      

在以上分析的基礎上，我們現在可以對行政收費下一個定義：行政收費是指國家行政機關和依法行使行政管理職能的授權單位，根據國家與社會公共利益的需要，對特定服務受益人所進行的一種強制性征收。

二、行政收費的內涵

（一）行政收費的主體是國家行政機關與其它被授權單位

從法學的角度來看，行政收費的主體應為行政主體，是指享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立承擔因此而產生的法律責任的組織。除了國家授權的征收主體之外，其它任何組織與個人都不得征收。與征稅相比，收費的主體顯得更加廣泛。因為現實中存在著大太小小許多個行政機構，而這些行政機構又對應著附屬機構。收費主體的這種復雜性也許直接會導致收費的迅速膨脹。行政收費，從本質上來講，是政府干預經濟的一種表現。收費過程既要體現公平原則，又要體現效率原則。除了反映服務與支付的這種關系以外，行政收費還必須體現社會公共利益。這使它既表現為強制性，同時又具有補償性。收費具有補償性，使消費與支付之間直接建立了一種聯系，從而使政府服務的使用效率提高。收費具有強制性，使得被征收對象始終處于“弱勢”地位，這極可能導致征收主體的不規范。因此征收主體的資格應該經過法律嚴格確認。

（二）行政收費的對象是特定服務的受益人

收費是對政府服務的一種補償性支付。收費的對象是享受政府服務的特定受益人，這是與稅收的最明顯區別之一。從理論上看，行政收費的對象是十分明確的，即“誰受益，誰支付”。受益原則在事實上確定了政府進行收費的范圍與標準。但是這里要強調的是收費過程的受益人是特定受益人，而非一般受益人。與一般受益人相比較，特定受益人更具體、更明確。

（三）行政收費的依據是存在特定服務與特定受益人。這兩者是相互依存的。政府所提供特定服務是產生特定受益人的前提，而特定受益人卻是特定服務的體現。政府收費首要的依據是它所提供的服務。實際上，從西方對收費理論的研究來看，這個過程確實體現了一種交換關系。理論上講，政府完全憑借公共權力所進行的征收理應歸入“征稅”的范疇。當然在實際收費過程中，政府可能只作了一個許諾，而沒有真正提供某項服務。這與以上收費的定義是不矛盾的。政府收費的另一個依據是存在特定受益人。也就是說，收費所體現的是一種特定收益，而非一般性收益。一般性收益是征稅的依據。政府可以免費提供服務，但這時特定收益就會轉化成一般收益。政府也可以征收一個大于成本的數量，此時卻是一種征稅行為。因此，存在特定的收益是收費的基礎。

三、行政收費的特征

（一）強制性

從個體的視角出發，公共收入大致可以被劃分為三類：無償性收入、契約性收入與強制性收入，第一類收入曾經在歷史上占有重要地位，但它的影響力日趨削弱。相比較而言，后兩類收入形式在現代社會已經很普遍了。契約性收入要求政府必須像私人世界那樣運作，政府收入類似于契約當事人間的協定。從理論上看，無償性收入與契約性收入都是自愿性收入。而收費是征稅權的一種體現。一般認為，在征稅權下被征收的收入具有一個共同點，即這類收入被政府強制性地征收。收費具有強制性，是在這樣一個意義上講的，即如果個人想要合法地享受政府所提供的服務，那么他必須作一定的支付。這里的收費不同于市場上商品與服務的價格。雖然在市場上，消費者想要消費產品，也必須支付一個價格。但價格所體現的是一種消費者與生產者間的契約關系，是一種自愿性行為。而在收費過程中，雖然也存在著消費與支付的對應關系，但是其運作環境卻是不同的。如果政府提供的服務是競爭性的，與私人企業公開競爭，那么個人就有選擇權。他選擇政府機構的服務，就相當于支付了一個價格。此時政府所獲得的收入是契約性的，或者講類似于私人收入。然而如果政府提供的服務具有實際的壟斷性，它能夠征收它所愿意征收的數量，那么個人實際上就沒有選擇權。此時政府確實可以依據不同的方式來提供它的服務。它可以免費提供這些服務，用一般性稅收來彌補這些成本；它也可以對特別受益人征收一定比例的費用，部分或全部彌補服務的成本；它還可以收取一個大于成本的數量，獲得一個“壟斷利潤”。此時對個體的征收變成了一種明顯的負擔。這種支付就是稅收。但只要政府作了一個壟斷性的征收，不管是稅還是費，這者蓐是一種強制性的支付而不是一個契約性價格。

在行政收費過程中，政府在向居民或企業提供服務時總是處于壟斷地位，也就是說，一些服務除了政府以外是不可能被提供的。如辦理許可證、簽證、商標注冊等，都是法律賦予了政府行政部門的權利。個體在享受服務時幾乎沒有選擇權。此外，行政收費的標準、對象與期限都是國家法定的。在立法的背景下，這種強制性體現得更加明顯。

（二）特定性

行政收費的對象具有特定性。政府在提供服務的同時，也向特定受益個體收取一定的費用。這就是說，收費機制實際上在個體消費與支付之間建立了一種緊密的聯系。這種聯系暗含著沒有支付的個體將被排除在服務消費之外。收費對象的“特定性”與征稅對象的“一般性”形成了鮮明對比。征稅過程中產品與服務的受益者很可能并不是實際的支付者，也就是說，某一納稅人雖然也享受到了政府提供公共品的效用，但它并沒有在客觀上排除其他不支付者在同一產品中受益。而收費則不同。“誰支付，誰受益”原則在這一過程中有較明顯的體現。此外，在征稅過程中，政府往往關注某一階層或某一行業的具體情況，包括收入分配、成本負擔、贏利狀況及對國民經濟的影響等。而在收費過程中，政府雖然也會考慮到一些公共利益因素，但是原則上還是針對分散的個體。

行政收費項目具有特定性。與征稅一樣，收費項目一般是依法特別設定的，即并非所有的行政管理服務都可以列入收費范圍。收費立項通過比較嚴格的程序來設定，其中首要考慮的問題是哪些項目具有排他性的受益對象。如一些本應歸入國家行政機關職責范圍內的公務性支出就不應該通過收費來彌補。從另一個方面來講，如果所有的行政管理服務都被納入收費范疇，那么收費本質上就已經轉化成稅收了。

（三）補償性

與稅收的一個明顯區別是，行政收費行為具有補償性。盡管在宏觀上稅收依然可以看作政府在提供社會產品和服務方面與納稅人之間存在利益交換行為，但就具體某一群體或個人而言，這種一般性服務決沒有直接量化為精確的與納稅額對應的受益度量。所以一般認為，稅收具有無償性。而對于收費來講，政府依據提供的特定服務進行征收。政府既可以直接提供某項服務，也可以賦予個體某種特權。在每一種情況下，都要求個體對應地作出一定的補償。

        

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