報(bào)監(jiān)督機(jī)制,可以考慮從對(duì) 違法人的罰款中按一定比例獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人,為了防止 舉報(bào)人要挾違法人知情不報(bào)的情形發(fā)生,可以規(guī)定 泛此種情況,違法人可以憑證據(jù)免除責(zé)任,據(jù)此避 免舉報(bào)人和違法者走入“囚徒困境”。同時(shí)這種舉 報(bào)監(jiān)督機(jī)制一方面可以使違法者成為過街老鼠,另 一方面也可以培養(yǎng)公眾的取證意識(shí).
    加大執(zhí)法的力度也是應(yīng)對(duì)城市管理中違法行 為屢禁不止的一種行之有效的辦法。香港對(duì)隨地 吐痰、亂拋垃圾、非法張貼、犬只糞便污染街道四項(xiàng) 可以判拘役高至6個(gè)月。我國(guó)至多也就是幾十到 幾百元的罰款,如此不能給相對(duì)人造成什么影響, 起不到懲戒的作用。古時(shí)有云“亂世用重典”,如果 能“亂市用重罰”,也不失為一項(xiàng)好辦法。鑒于國(guó)務(wù) 院把限制人身自由的處罰權(quán)做了法律保留,各個(gè)城 市可以結(jié)合本地的情況從其他方面加大處罰的力 度.
    行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)調(diào)查案情、保全證 據(jù)、保護(hù)公共利益和公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)有力手 段,很多行政機(jī)關(guān)需要有運(yùn)用行政強(qiáng)制措施的權(quán) 力,否則將無法履行其法定職責(zé)。[4]對(duì)于行政強(qiáng)制 執(zhí)行的規(guī)定,大陸法系國(guó)家強(qiáng)調(diào)行政行為的執(zhí)行 力,因而其設(shè)置了以行政機(jī)關(guān)為主要行政強(qiáng)制主體 的行政強(qiáng)制制度,如在法國(guó)和日本都有以行政刑罰 確保行政法上的義務(wù)履行的制度設(shè)置。[5]英美法系 則給予法院更多的信賴,因而其行政強(qiáng)制主體這一 角色主要由法院來承擔(dān)。我國(guó)雖屬于大陸法系,然 而在行政強(qiáng)制執(zhí)行的制度設(shè)置上,卻與大陸法系行 政法有著根本不同。中國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行是以法 院為主,以行政機(jī)關(guān)為輔。由于在目前體制下,行 政機(jī)關(guān)并不當(dāng)然擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),凡是法律法規(guī)未 授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制的,則該行政機(jī)關(guān)不得行使 強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。需要向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,體現(xiàn) 了法律保留原則在行政強(qiáng)制制度中的運(yùn)用。在城 市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域,由于行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的缺 失,許多的行政職權(quán)無法落實(shí)到實(shí)處,一些群眾暴 力抗法,拒不執(zhí)行的情況得不到有效的控制,導(dǎo)致 行政權(quán)的疲軟。賦予綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行 權(quán)可以使行政機(jī)關(guān)擺脫此種尷尬,目前《行政強(qiáng)制 法》正在緊鑼密鼓地制定,希望能夠在這方面作出 明確的規(guī)定.
    (二)提高執(zhí)法人員素質(zhì),嚴(yán)格依程序執(zhí)法,創(chuàng) 建良好的執(zhí)法環(huán)境 多年的實(shí)踐證明,行政程序是“法治行政”和 “人治行政”的分水嶺。行政程序有利于充分調(diào)動(dòng) 行政相對(duì)人參與國(guó)家管理,參與行政行為的積極 性,避免傳統(tǒng)法治“以權(quán)力制約權(quán)力”的局限。[6]P16 城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)較之其他行政機(jī)關(guān)有更多 的機(jī)會(huì)與群眾接觸,執(zhí)法人員的一舉一動(dòng)群眾都看 在眼里。所以執(zhí)法人員違法程序的亂執(zhí)法行為,影 響的不僅僅是相對(duì)人的利益,更失去了廣大群眾的 信任。當(dāng)前許多執(zhí)法人員抱怨執(zhí)法環(huán)境差是因?yàn)?市民素質(zhì)低,其實(shí)執(zhí)法人員不按法律辦事,只求結(jié) 果,不遵程序,不能使相對(duì)人信服是一大原因.
    執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高是許多城市綜合執(zhí)法 機(jī)關(guān)普遍存在的一個(gè)問題,執(zhí)法人員是法律的最終 實(shí)施者,首先必須對(duì)法律有一個(gè)透徹的了解才能做 到依法辦事,所以對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)是一個(gè)堅(jiān)持不 懈的問題,也是保證在有了“良法”的情況下不使其 在實(shí)踐中變質(zhì)的首道關(guān)口的保障。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān) 可以對(duì)采取執(zhí)法人員定期培訓(xùn)、派人到治理比較好 的城市吸收經(jīng)驗(yàn)、樹榜樣標(biāo)兵給予獎(jiǎng)勵(lì)等機(jī)制提升 人員素質(zhì).
    從經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)言,慎重“事前程序”,一次作出 正確決定,花費(fèi)通常低于草率決定、再以“事后救 濟(jì)”改正的花費(fèi)。[7]P943嚴(yán)格依程序執(zhí)法,是提高行 政效率節(jié)省事后訴訟成本的有效途徑。城市管理 綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)要明確執(zhí)法的權(quán)限程序,進(jìn)一步推行 執(zhí)法公開制,執(zhí)法的內(nèi)容、程序、結(jié)果都必須公開, 增強(qiáng)執(zhí)法的透明度。并建立便于自然人、法人和其 他組織監(jiān)督的制度,讓執(zhí)法暴露于公眾的陽(yáng)光之 下。如行政機(jī)關(guān)建立內(nèi)部的糾錯(cuò)制度,鼓勵(lì)群眾對(duì) 城管執(zhí)法的監(jiān)督,并對(duì)外公布處理結(jié)果,重建公眾 對(duì)城市管理執(zhí)法機(jī)關(guān)的信任,形成良好的執(zhí)法環(huán) 境.
    (三)完善城市管理綜合執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制 1、建立群眾對(duì)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為 的監(jiān)督機(jī)制 對(duì)于一些涉及公共利益的行政不作為的情況, 應(yīng)該建立群眾的監(jiān)督機(jī)制。賦予公眾對(duì)于損害公 共利益的行為,城市管理部門不予管理時(shí),向同級(jí) 政府申請(qǐng)對(duì)城管部門辦理的權(quán)利。形成對(duì)城市管 理部門的社會(huì)監(jiān)督。另外,從司法上,要盡快把公 益訴訟納入行政訴訟的受案范圍,在這方面主要期 待于《行政訴訟法》的修改,學(xué)術(shù)界對(duì)這一問題也呼 吁良久,希望法律在這方面不要再保持沉默.
    2、設(shè)立行政訴訟調(diào)解制度 城市管理綜合執(zhí)法中發(fā)生的大多是標(biāo)的比較 小,或者對(duì)相對(duì)人影響不是很大的糾紛,設(shè)立行政 訴訟調(diào)解制度是一個(gè)既能解決實(shí)際情況又能使訴 訟當(dāng)事人省時(shí)省錢的捷徑。長(zhǎng)期以來我國(guó)受“公權(quán) 不可處分”理論的影響一直堅(jiān)持行政案件不適用調(diào) 解的原則。然而,我們認(rèn)可行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過 程中可以自由裁量,為何在行政訴訟中卻不能,讓 人匪夷所思。現(xiàn)實(shí)中行政案件一直高居不下的撤 訴率,其實(shí)就是行政機(jī)關(guān)與原告進(jìn)行了“案外和解” 后由原告撤訴,與其讓“案外和解”這種變相的調(diào)解 成為規(guī)避法律的工具,不如從制度上加以規(guī)范。西 諺云:“差一點(diǎn)的和解也勝過完美的訴訟”,這點(diǎn)在 城市管理的糾紛訴訟中顯的尤為突出,作為城市管 理機(jī)關(guān)如果為一些諸如多罰幾十,少收幾百的小事 而深陷公堂,影響的不僅僅是行政的效率的問題, 更是對(duì)公權(quán)的浪費(fèi)。對(duì)于相對(duì)人來講,他們大多也 都是一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)的弱勢(shì)群體,很少會(huì)象“秋 菊打官司”一樣,只為討個(gè)說法、出口氣,他們更希 望得到訴訟效益、減少訴訟成本。那種曠日持久的 對(duì)峙公堂、久拖不決的出庭退庭,再加上擺在當(dāng)事 人面前的巨額訴訟費(fèi)用只能使原告被告兩敗俱傷.
    引進(jìn)行政訴訟的調(diào)解制度來解決城市管理中發(fā)生 的爭(zhēng)議,不僅僅提高了節(jié)省行政機(jī)關(guān)的時(shí)間,提高 工作效率,也保障了當(dāng)事人的權(quán)益在法院一拖再拖 中被擱置,更重要的是可以使傳統(tǒng)上的管理人和被 管理人坐在一起,有了更多的溝通和交流,真正實(shí) 現(xiàn)了城市管理綜合執(zhí)法中的“多贏”,也順應(yīng)了當(dāng)前 “以人為本,構(gòu)建和諧社會(huì)”的大趨勢(shì).
    “法的生命在于適用”,法的落實(shí)和推廣,在很 大程度上還得要依靠民眾認(rèn)同法的價(jià)值,有了這種 價(jià)值觀,人們才會(huì)認(rèn)可國(guó)家強(qiáng)制力的公正與必要, 也才能夠從內(nèi)心支持和擁護(hù)法律。[8]P150城市管理 綜合執(zhí)法要走的路還很長(zhǎng),要想不辜負(fù)人們對(duì)其的 美好期待,必須不斷在執(zhí)法觀念、機(jī)關(guān)設(shè)置、方法手 段、監(jiān)督機(jī)制方面完善,我們期待人們構(gòu)建和諧社 會(huì)的美好愿望首先能在城市實(shí)現(xiàn).
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